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社区多元共治机制建设路径

2019-02-19 17:19    来源:未知    

  当前我国社区公共问题凸显,多元共治成各方共同需求,利好条件日渐形成,但尚未形成成熟机制,且存在协调统筹的顶层设计不甚明确、组织能力与人才队伍能力不足、居民参与度低等难题。现阶段宜着重研究推广地方政社互动、三社联动、乡贤参事议事监事、驻区单位共建共享、决策日等有效机制。建议推广社区履职、协助、盖章事项三份清单,向基层自治组织放权,形成党政多部门合力;选优配强村(居)带头人,加快推进专业社工人才培养及其社区岗位开发;让公益补贴、购买、创投成常态机制,优化面向社区的社会组织及社会工作机构发展环境;完善利益表达机制,建立党政代表或委员直接联系社区制度,将乡贤和居民参与自治的成功模式制度化。

  社区是社会治理的基础单元,社会治理的重心必须落到城乡社区。中央提出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,构建全民共建共治共享的社会治理格局。特别是中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》),提出到2020年形成多方参与、共同治理的城乡社区治理体系,再过5到10年,城乡社区治理体制更加成熟定型,为社区治理指明了发展方向。当前我国社区治理面临新的形势,多元共治的需求和利好条件日渐形成,但也面临一些重要障碍,尚未形成多元共治的成熟机制,宜对地方的有益探索进行总结研究,供全国参考。

  当前我国社区治理的新形势新特点突出表现为,社区公共问题凸显,社区管理强度增大,多元共治成各方主体的共同呼声;同时,财政投入在向社区倾斜,社区设施和服务稳步增长,社会组织、社会工作等新的社区治理力量快速发展,社区多元共治有了有利条件。

  快速城镇化与老龄化背景下,我国由社区公共问题导致的矛盾凸显。其中,城市社区主要存在乱停乱堆乱放乱种侵占破坏公共空间、基础配套设计滞后、停车位纠纷普遍、老旧小区缺物业和维修基金、政府公共资金维修老旧小区导致公平性争议、业主不按规定装修和拖欠物业费、人口组成多元化、居民公共意识淡薄等物业类问题,社区无法满足日益增长的养老和日托服务需求;农村社区主要存在由土地承包、流转和分红、征地拆迁、村庄道路管道等基础设施建设、旧宅翻新导致的纠纷及人口空心化、环境污染、道德滑坡等问题。这些均涉及多方利益主体,亟待村(居)两委外的多元力量共同治理。

  改革开放以来,我国社区工作经历了社区服务(20世纪80年代)、社区建设(20世纪90年代至21世纪初)、社区管理(21世纪初至党的十八届三中全会)、社区治理(党的十八届三中全会以来)四次大的转变,多元共治是最新理论与实践发展。其中,社区服务阶段主要解决单位功能外移、街居服务功能不足的问题,尚未涉及治理议题;社区建设阶段着重加强了社区党组织和社区居民自治组织建设;[1]社区管理阶段以解决社会问题与矛盾冲突为导向,以政社领导关系、网格化强力管控、社区行政化、管控成效与干部政绩挂钩为特征,社区自治性减弱;社区治理阶段从强调社区行政管控回归生活共同体,变社区两委唱独角戏为多元共治,变政府领导为指导,政社互动、政府购买社区服务、三社联动、协商、村民议事等是具体体现,多元共治成为包括政府在内各方面的共同呼声。

  近十年来,随着政府机构改革和城镇化进程加速,政府最基层的乡镇(街道)级行政区以及群众自治组织数量都在持续下降(图1),每个乡镇(街道)平均自治组织数维持在17个。2016年年底,全国共有乡级行政区4万个,基层群众自治组织66.2万个,其中村委会比重超过85%。这说明“合村并镇”式的基层政府“瘦腰”初见成效,意味着单个社区的管理强度也在增大。

  2007—2015年,国家财政城乡社区事务支出平均年增长率高达22%,2015年达到了1.6万亿,占国家财政支出比重从2007年的6.5%增加到了9%,表明政府财政在向社区事务倾斜。

  与此同时,社区设施和服务有了较大发展。社区服务机构数覆盖率从2006年的23%增至2015年的53%(图2)。2016年年底,全国共有社区服务中心、社区服务站、社区养老服务机构等各类社区服务机构和设施38.6万个,社区留宿和日间照料床位322.9万张,占各类养老床位数的44.2%。社区服务中心(站)覆盖率达24.4%,其中城市为79.3%,农村为14.3%。社区居家养老和社区医疗卫生服务快速发展。以社区卫生服务为例,社区中心诊疗人次快速上升,从2006年的8000万次增至2015年的5.6亿次(图3)。

  国际上,社会组织和社会工作者是社区服务的主要力量。2007年以来我国社会组织保持了6.8%的年均增长率,2016年末达70.2万个,社区志愿服务组织11.6万个。社会工作单位数和社会工作职工人数也快速发展,2015年年底有社会工作单位41.3万个,社会工作职工282.1万人。在人才专业化方面,2016年全国持证社会工作者28.8万人,社会工作师6.9万人。

  社区包含生活共同体和社区行政两层面的内涵,从管理到治理就是要加强生活共同体的作用,在党委领导下发挥自治和社会力量的作用。其中,太仓围绕政社互动的系列机制探索对社区多元共治格局的形成具有启发意义。

  为打破基层政府行政包揽、社区自治组织行政依赖的局面,太仓自2008年起探索政社互动,形成了3个关键机制。1.编制“两份清单”,奠定互动基础。政府通过部门清理、专家审核、村(居)讨论、社会公示制定“自治组织依法履职事项清单”和“基层群众自治组织协助政府工作事项清单”,厘清行政权力与自治权力界限,实现了基层政府对自治组织社区发展权、行政事务准入权、财务管理权、干部考核权的归还。2.签订“一份协议”,确立互动关系。政社双方平等协商并签订村(居)自治组织协助政府管理事项协议书,凡依法需自治组织协助管理事项,政府实行“支付协助”,凡法律未赋予自治组织责任和义务事项,政府购买服务。权随责走,费随事转。3.弱化行政考核,实行协议双方“双向评估”。基层政府根据履职履约情况兑现协助事项经费。

  (二)通过区县在社会组织开发社工岗位、乡镇(街道)向社会组织购买社区服务,形成“三社联动”机制

  在社区方面,太仓做实村(居)专业委员会治理职能,组建村民监督委员会,增设村(居)兼职委员,充分发挥党员带头作用。由乡镇提供办公用房,村(居)下设社区工作站,集中行政事务办理,提供调解、医务、养老、文化等社区公共服务。鼓励社区工作站登记为民办非企业单位,或委托专业社工机构运行。部分村委依托集体经济自主成立物业公司,形成了较之外来物业公司的治理优势。

  在社会组织方面,太仓主推乡镇和职能部门社会组织孵化,培育出了老娘舅、瑞恩、德颐善、义工联、连心家园等社会组织品牌,成为当地邻里调解、社区微治理、社区养老、失独家庭关爱方面的主力军。其中老娘舅工作站更是成了村(居)调委会的实体。

  在社会工作方面,注重社区岗位开发和服务购买。太仓积极开发社会组织和社区岗位,颁发社工薪酬补贴和标准;设置“邻里家园”服务购买和公益创投项目,由民政部门向具有资质和能力的专业社工机构购买服务,以镇为单位定制社区服务包,社工机构派出2名社工常驻社区工作站,推动社区治理社会化、领袖和志愿者培育和自治能力提升。此外,太仓将社工人才与科技人才并列,引进领军人才;资助本地生源社工专业大学生,集中培训职业社工队伍,为高校学生开辟社工实训基地并提供岗位补助,多渠道引进和培养了人才。

  乡绅乡贤是我国传统基层治理的主力。太仓多个乡镇探索有效机制,发挥其引领乡风、调处矛盾、决策顾问、带动公益、助推自治的作用,深化了政社互动。如,双凤镇的公德评议团由村干部提议成立,例行活动包括批评伤风败俗行为,赞颂好人好事,调解邻里纠纷,评议路桥管道建设、低保资质、拆迁安置方案等大事要事。评议员以有号召力、熟悉情况的老干部、老党员、老教师、道德模范、经济文化能人为主。村干部充当评议团与村委的联络员,推动议事成果应用转化。城厢镇制定保障、激励和评价机制,发起了功能类似的“乡贤议事厅”。在大规模农民安置房建设中,由具有专业特长的乡贤组成“泥腿子监理”,全程参与工程建设与监督,最大限度减少了矛盾和问题。

  社区治理难在居民参与。太仓社区两委放手社工引入专业“开放空间会议技术”,收集需求和意见,发现和培育社区领袖人物,建立志愿者队伍和组织,解决了大量社区微治理问题①,让政社互动走向精细化。太仓坚持上下半年各一天举行“决策日”活动并形成机制,组织居民听取和审议村(居)民工作和财务报告、履职和协助政府事项,讨论决定涉及切身利益的重大事项,获得了居民的普遍认同与广泛参与。

  在调动驻区单位参与方面,太仓也探索出了一些有效机制。比如,驻区企业参与成立专项公益基金或者共建基金,形成社区慈善帮困、社区治理引导和奖励资金;驻区单位协助社区组建爱心服务站,与社区共建共享活动设施。

  太仓政社互动的系列探索包含居站分离、村民议事等地方创新元素,成效明显,也给全国社区治理提供了重要启示。政社互动约束了基层政府无偿占有自治组织人财物的行为,自治组织逐步摆脱了行政束缚和依赖,自我管理和服务潜力得到释放。这从机制上建立了基层行政主体与自治主体间的指导、协商和伙伴关系,实现了秩序与的均衡,[2]形成了基层社会治理的基础框架。“三社联动”形成了社区多元共治的实现路径,公德评议团等将社区精英凝聚成了不可或缺的社区治理力量,专业社工技术和“决策日”最大限度调动了居民的参与。其启示是:社区多元共治能力的培育离不开各级政府最高决策层的放权和领导;越到基层微观领域,政府之外的其他社会主体发挥的作用越明显,[3]应充分相信自治组织和社会组织,尊重自治权利,建设有限政府;经济职能不是城乡社区的主职,市场机制的作用有限,精神激励、公益使命、自愿精神、自治参与、协商、共建互助的创新尤为重要;社区治理和服务的公益性决定政府需提供必要扶持,公益创投、公益孵化、公益购买等探索表明,有限的政府资金可有效发挥撬动社会资源、培育自治能力、从源头上化解矛盾的作用;一定的社区公共活动空间是培育社区自治意识和形成生活共同体不可或缺的基础;社会组织是未来社区治理的重要力量,是专业人才和服务的重要载体;传统乡贤仍是基层治理“啃硬骨头”的关键队伍,重要的是要形成发挥作用的机制;“政社互动”与“三社联动”的组合是形成社区多元共治基本生态的可行途径。

  尽管社区多元共治已有诸多创新探索,但从全国面上形成长效机制来看仍有许多障碍,这包括组织协调层面的,也有各主体自身层面的。

  社区治理是社会治理的微观体现,涉及多个部门,需强有力的组织协调。以信息化为例,很多条线上的基本数据收集在社区,共享权限却在省级,数据信息不共享致社区重复收集,挤占大量精力,村(居)无法形成社区的基本底数,精细治理缺乏基础。《意见》提出“完善中央层面城乡社区治理工作协调机制,各地各级党委和政府要建立健全相应工作机制”,太仓经验中城乡和谐社区建设工作领导小组在推动社区治理中也发挥了组织保障作用。因而,从全国来看,社区治理的组织协调和资源整合机制有待明确,从而实现组织、综治、公安、民政、司法、人社、农业、住建、卫计等部门的整合联动。

  受传统观念影响,市镇村整体推进社区多元共治格局未形成,部分部门还习惯于行政指派,而非通过协商让村(居)提供服务,村(居)习惯于被动接受。村(居)委会事务多、挂牌多、盖章事项多的问题未得到根本改善,社区减负增效有反弹风险,无法专心自治。执法权缺失,小区诸如私装地锁、违章搭建、随意堆放垃圾等治理顽疾屡禁不止。资源控制和财务权在乡镇(街道),社区治理自主性受到限制。

  我国万人社会组织数仅为5个,远落后于发达国家,政府在社区事务方面难以找到承接主体,很多项目政府只得继续交由村(居)。这有多方面的原因:一是很多政府部门尚未充分认识到社会组织的价值,不肯放权,或者认为社会组织是非营利机构,无须扶持;二是一些地方虽然认识到培育社会组织的价值,但唯数量的考核方式导致社会组织数量在增长,但“僵尸社会组织”大量存在;三是社会组织内部治理不规范,严重影响了社会组织的能力和公信力。

  近十年来我国自治组织平均职工人员稳定在4~5人,但由于“合村并镇”,社区干部实际管理的范围和强度均在增大。“合村并镇”后,村干部来源更为多元,机关事业单位下派、社会招聘、其他村庄干部选出、跨区域交流等来源增多,干部不熟悉社区情况也增大了治理难度。此外,村干部公信力下降,城乡社区党员老化严重;部分村(居)干部习惯治理老办法,不注重发挥热心人、社会组织、驻区单位的共治作用。

  在社会组织人才方面,社团、基金会类社会组织严重缺乏专职专业人才,民非类社会组织招人难留人难问题未有改观。在社会工作方面,岗位开发力度不大,承担社会治理、公共服务职能的部门没有设立专门的社会工作岗。社会工作单位平均职工人数快速下降,从2010年的17人降至2015年的7人。社会工作职业讲专业化讲情怀,但在社区层面的薪酬待遇偏低,人才价值得不到重视,人员流动性大。

  太仓政社互动释放了自治组织的自我管理和服务能力,“三社联动”增加了社区治理的活力,但居民参与的积极性仍未得到有效调动。目前政社互动主要是基层政府与社区村(居)委员会间的互动,参与自治议事的多为村(居)民组长、党员和少数乡贤代表,年龄集中在50~60岁,参与面窄。多数居民仍认为社区治理是政府和村(居)委员会或物业机构的事,缺乏参与的责任意识。

  社会治理难,难在长效常态。笔者认为,社区多元共治的主要思路是形成以社区党组织为核心、群众自治组织为主导、社会组织为支撑、专业社工为骨干、社区精英被重视、驻区单位能参与的常态机制。

  (一)推广社区事务三份清单,充分相信群众和向群众自治组织放权,形成社区治理的党支部和多部门合力

  落实国家“十三五”规划要求,依法厘清基层政府和社区组织权责边界。在全国乡镇(街道)层级广泛推广太仓政社互动村(居)委会依法履行职责事项、自治组织依法协助政府管理事项、社区盖章事项“三份名录”,推广清单名录协商产生过程。充分相信群众能力,以两份清单和合作协议为基本框架,推动基层政府向社会放权与政社合作。

  加强社区党支部在社区治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用。按照楼栋建立党支部,让优秀党员、村民组长担当楼道长,并予以积分激励,开展党员沙龙、老党员座谈会等常态化活动,发挥他们在居民代表大会、业主委员会、社区治理中的带头和引导作用。对社区重大事项,可推广先在党员议事会议后再到村民大会讨论的做法。鼓励有条件的村(居)委会自主成立物业公司,探索与驻区单位建立社区治理公益基金。参照吴中等地建立社会综合治理联动中心和“一张网格”的做法,在中央层面宜尽早形成社区工作的组织协调机制,以供各地参照,形成部门间一人多能、需求整合、资源统筹、信息共享、合作联动的社区治理协同作用。[4]

  下沉物到城乡社区,为乡镇(街道)、社区推进重点工作提供资源保障。落实将社区综合服务场所和设施纳入经济和社会发展、城乡建设和社区发展、土地利用规划。整合社区党支部、服务中心(站)、学校、卫生站等人财物资源,落实供电、供水、供暖、供气配套优惠,向社区两委、社会组织、社会工作服务机构、志愿者、居民免费开放。将控制在乡镇(街道)层面的财务权力适度随事项转移给村(居),保障推进社区治理的资源能力。

  推动社区多元共治,人才是根本。拓宽社区两委负责人来源渠道和选拔方式的同时,要重点向本社区公益心强、群众基础好的优秀党员和乡贤倾斜。。政府应该开展社区干部培训,进行专业社区工作方法实例培训。对优秀的社区两委负责人实行人事关系挂靠,按照事业单位工资结构核定工资、缴纳和享受医疗和养老保险。将社会组织人才和专业社会工作人才纳入各级人才工程和计划,真正与科技、管理等人才同等对待,在物质奖励和精神荣誉方面给予相应待遇。在城乡社区逐步加大社工岗位开发和人才配置力度,可借鉴太仓经验,先行在社会组织开发社区公益岗位,逐渐在机关事业单位开发社会工作行政、管理、服务岗位。积极探索社区“全科社工”和本土社工人才短期培训模式,为社工专业学生提供有酬实习岗位,柔性引进人才。推广太仓社区微治理做法,广泛引进开放式会议技术等专业社工方法,引导居民参与治理。

  (三)让公益补贴、公益购买、公益创投成为常态机制,优化面向社区的社会组织和社会工作人才发展环境

  制定政府购买社会组织服务目录及具有承接资质的社会组织目录两份清单,形成购买服务流程、定价标准、绩效考核方面的规范指引。费随事转,每年财政预算中按照一定比例划拨公益服务购买、创投、补贴经费,促进社会组织发展和公益社区服务有效供给。推广公益创投项目范围,以较少的财政资金撬动社会资金,培育社会组织资源动员与承接服务能力,发挥社会工作者以专业社工服务参与治理作用。特别是推广太仓“邻里家园”社区服务社会化运作模式,以乡镇(街道)为单位向专业社会组织购买社区服务,以社区服务购买推动社会组织和社会工作队伍的培育,以此为抓手建立社区、社会组织、社会工作者联动机制。推动社区工作站与村(居)委员会分离,逐渐转成社会组织,重点提供社区服务。降低准入门槛,使大量民间社会组织尤其是备案制社区社会组织和社会工作机构取得合法身份。

  (四)完善利益表达机制,建立党代表、代表、政协委员直接联系社区制度,将乡贤和社区居民参与自治的有效形式制度化

  社区居民是社区治理最大的主体。参照新加坡议员联系社区制度,建立党代表、代表和政协委员联系社区、反映社区声音的制度。目前各地实践中,村(居)委员会吸纳社区乡贤的公德评议团、村民议事厅、调解委员会、“泥腿子监理”等自治机制在小区物业管理、动迁安置等难题方面被证明卓有成效,也推动了老年参与,应该在全国范围内制度化。可参照成都村民议事会做法,以项目资金形式进行激励引导。关注、评估和总结部分地方文明和信用建设部门探索个人信用积分、家庭诚信积分方面的实践,调动居民参与社区治理的积极性。

  [1] 王思斌.社区治理体制改革的基本问题与实践[J].中国机构改革与管理,2015(6).

  [2] 陈朋.政社合作中的基层社会管理创新——政府行政管理与群众自治衔接互动的太仓实践[J].中央党校学报,2012(6).

  [3] 邹农俭.构建现代形态的基层社会治理格局——太仓市基层社会“政社互动”的实践考察及其思考[J].

  [4] 刘秀秀,互联网对官办慈善组织的互构式影响及其边界[J].国家行政学院学报,2017(4).

  [作者简介]王伟进,国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员;李兰,国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员;沈和,江苏省政府研究室副主任。

  ①资料来源:太仓市民政局.我爱我家——太仓市社区治理“微自治”典型案例选编[M],2017—5.

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